Em 1988 as taxas de cobertura da educação pré-escolar (3-5 anos) rondavam os 36% (PRODEP, Programa para o Desenvolvimento Educativo em Portugal) comparativamente às taxas de países do Norte da Europa que abrangiam entre 60 a 80% das crianças. Em 1994 o Conselho Nacional de Educação convidou o conselheiro e investigador João Formosinho a emitir um parecer sobre a situação da Educação Pré-Escolar em Portugal (Formosinho, 1994). Este parecer evidenciou a fragmentação dos serviços por vários ministérios e a falta de coordenação entre eles; a inexistência de uma transição eficaz para o 1º ciclo do ensino básico; a predominância de funções assistenciais sobre as educativas; as diferenças de salários e de condições de trabalho entre os educadores de infância. O parecer, elaborado após amplo processo de consulta a profissionais, investigadores e serviços, foi muito bem aceite na opinião pública. Recomendava que o Estado, para além de apoiar financeiramente a educação pré-escolar, desempenhasse, em conjunto com as autarquias, um papel mais decisivo no processo de desenvolvimento do sistema de educação pré-escolar. Esta conjuntura trouxe a educação pré-escolar para o debate público e para a agenda política, tornando-a motivo de interesse nacional.

Após a mudança governamental de 1995 foi elaborado um Relatório Estratégico para o Desenvolvimento e Expansão da Educação Pré-Escolar (Formosinho e Vasconcelos, 1996), o qual deu origem ao Plano de Expansão e Desenvolvimento da Educação Pré-Escolar em Portugal (ME, 1996). Na sequência deste Plano foi apresentada à Assembleia da República a Lei-Quadro para a Educação Pré-Escolar (Lei 5/97), a qual dava orientações políticas claras para o processo de expansão da rede de jardins-de-infância. Considerava a educação pré-escolar como primeira etapa da educação básica, alicerce e suporte de uma educação ao longo da vida e consagrava a articulação de esforços entre o Ministério da Educação e o Ministério da Solidariedade no sentido de garantir a dupla componente educativa e social da educação de infância. Introduzia ainda o conceito de tutela pedagógica única e definia a existência de uma «rede nacional de educação pré-escolar» constituída por estabelecimentos de iniciativa pública e privada, nomeadamente solidária.

A Lei-Quadro da Educação Pré-Escolar definia assim os objectivos para a educação pré-escolar (artigo 10º):
•    Promover o desenvolvimento pessoal e social da criança com base em experiências de vida democrática numa perspectiva de educação para a cidadania;
•    Fomentar a inserção da criança em grupos sociais diversos, no respeito pela pluralidade das culturas, favorecendo uma progressiva consciência do seu papel como membro da sociedade;
•    Contribuir para a igualdade de oportunidades no acesso à escola e para o sucesso da aprendizagem;
•    Estimular o desenvolvimento global de cada criança, no respeito pelas suas características individuais, incutindo comportamentos que favoreçam aprendizagens significativas e diversificadas;
•    Desenvolver a expressão e a comunicação através da utilização de linguagens múltiplas como meios de relação, de informação, de sensibilização estética e de compreensão do mundo;
•    Despertar a curiosidade e o pensamento crítico;
•    Proporcionar a cada criança condições de bem-estar e segurança, designadamente no âmbito da saúde individual e colectiva;
•    Proceder à despistagem de inadaptações, deficiências e precocidades, promovendo a melhor orientação e encaminhamento da criança;
•    Incentivar a participação das famílias no processo educativo e estabelecer relações de efectiva colaboração com a comunidade».

A nova lei preconizava objectivos não apenas ligados ao desenvolvimento sócio-emocional mas também intelectual, enunciava princípios claros de educação para a cidadania e afirmava o papel da educação pré-escolar na correcção de assimetrias sociais e na igualização de oportunidades. Concebia uma educação pré-escolar em estreita articulação com a educação de adultos e implicando o desenvolvimento destes à medida que participavam nas instituições para a infância.